یادداشت: تکاپوی مراجع تنظیمگر برای رقابت سالم در پلتفرم‌های بزرگ

نویسنده این یادداشت سارا رجبی مشهدی، پژوهشگر مرکز مطالعات توسعه و رقابت است.

از دیرباز، هدف مراجع تنظیم­گر رقابت در جهان، تضمین وجود بازارهای منصفانه بوده‌ ­است. به دلیل ماهیت منحصر به فرد بازارهای دیجیتال، بسیاری از بزرگترین شرکت­‌های فناوری جهان، برتری خود را در جهات ناعادلانه‌­ای مانند سرکوب رقابت و رفتارهای غیرمنصفانه برتری خود را بر مشتریان تحمیل می‌کنند. این نوع از رفتارها به صورت سنتی در قوانین رقابتی، سوء‌استفاده از موقعیت مسلط نام گرفته­‌است.

پلتفرم‌­های قدرتمندی چون گوگل، اپل، فیسبوک و آمازون که به نحوی خدمات واسطه­‌گری آنلاین را میان کاربران تجاری خود و کاربران نهایی ارائه می­‌دهند و سهم بازاری عمده بازار خود را در اختیار دارند؛ پلتفرم‌های دروازه‌بان نامیده می‌­شوند.

این پلتفرم­‌ها چون سهم بسیار زیادی از بازار دیجیتال مربوطه به آنها تعلق دارد، برای تازه واردان امروز این عرصه و رقبای بالقوه مانع تراشی می‌­کنند و به نوعی سیاست‌های آنان تعیین کننده حضور دیگر خرده فروشان و ارائه دهندگان خدمات است. از یک سو، چون دسترسی به داده­‌های عمده بازار برای ورود و سایر زیرساخت­‌ها را در اختیار دارند، می‌توانند شرایط ناعادلانه‌­ای را بر بازیگران جدید تحمیل کنند.

در این صورت، بسیاری از کسب و کارهای کوچک که توانایی اجرای شروط پلتفرم‌­های دروازه‌­بان را ندارند، به سرعت از بازار حذف می­‌شوند و باقی بازیگران نمی‌­توانند با این غول­‌های تکنولوژی به رقابت بپردازند.

موقعیت انحصاری پلتفرم‌ها چطور تقویت می‌شود

دریافت کمیسیون‌های سنگین و تحمیل شروط و بندهای قراردادی غیرمنصفانه‌ و گاهی تبعیض آمیز، روز به روز موقعیت انحصاری این پلتفرم‌­ها را تقویت می­‌کند. آثار سوء این انحصار برای کاربران از بین رفتن حق انتخاب و تابعیت بی چون و چرا از شرایط گوناگون به دلیل نبود جایگزین در بازارهای آنلاین است.

در حقیقت، پلتفرم‌­های دروازه­‌بان، از طریق خودترجیحی (مانند نشان دادن و بالا آوردن محصولات متعلق به خودشان) قیمت‌گذاری تهاجمی، اجبار به خرید کالاهای وابسته و انعقاد قراردادهای استثماری، بازارهای دیجیتال را به صورت همه جانبه کنترل می­‌کنند. این رفتارها، در عمل موجب تخریب فضای رقابتی شده و نابودی کسب‌وکارهای کوچک و کارآفرین، افزایش هزینه‌ها برای دیگر شرکت‌­ها، کاهش کیفیت خدمات و نوآوری را به دنبال دارد. از این رو، در عصر پلتفرم‌­ها، مراجع تنظیمگر رقابت در تلاشند راهکارهایی را برای مقابله با رفتارهای ضدرقابتی غول­‌های فناوری شناسایی کنند. بخشی از این راهکارها، مربوط به اصلاح مقررات حوزه حقوق رقابت است.

تا کنون، آمریکا، آلمان، استرالیا، چین و اتحادیه اروپا گام‌­هایی را در این خصوص برداشته‌­اند و در وهله اول، سعی کرده‌­اند پلتفرم‌­های دروازه‌­بان را ملزم به انجام تعهدات پیشینی سنگینی کنند.

بدین ترتیب که پلتفرم‌های دروازه‌بان مکلف شوند، قبل از ارتکاب برخی از رفتارهای خاص که ممکن است آثار ضدرقابتی به دنبال داشته باشد و همچنین پیش از انعقاد برخی معاملات که ارزش آن­ها از سقفی معین بالاتر است، مراجع تنظیم­گر رقابت را به منظور تحقیق و تفحص و حسب مورد اعلام جواز یا عدم جواز آن­ها با خبر کنند.

همچنین، اختیارات کارگروه­‌های تحقیقاتی مراجع تنظیم­گر رقابت خود را افزایش داده‌­اند تا بتوانند هرگونه رفتار مظنون به وصف ضدرقابتی را پیش از آنکه آثارش بازارهای دیجیتال را تحت تاثیر قرار دهد شناسایی و بررسی کنند.

تعهدات دروازه­‌بانان در قانون بازارهای دیجیتال اتحادیه اروپا

در دسامبر 2021، پارلمان اتحادیه اروپا قانون بازارهای دیجیتال را تصویب کرد که الزامات جدیدی را برای پلتفرم‌­هایی که به عنوان دروازه­‌بان، پل ارتباطی میان کاربران تجاری و کاربران نهایی هستند اعمال می­‌کند. قانون بازار­های دیجیتال اختیارات اجرایی کمیسیون را در بخش دیجیتال گسترش می‌دهد و به آن اجازه می‌­دهد تا کنترل بیشتری بر سیاست‌­های تجاری دروازه­‌بانان تعیین شده اعمال کند.

تعهدات در نظر گرفته‌­شده برای پلتفرم‌­های دروازه‌­بان، گستره زیادی را پوشش می­‌دهد. یکی از انواع تعهدات، در خصوص استفاده از کلان‌داده‌­هایی است که غول‌­های فناوری توانسته‌­اند با توجه به تعداد زیاد کاربران و محصولات جمع‌آوری کنند.

این قانون راهکارهایی را در خصوص نحوه به اشتراک­‌گذاری داده­‌ها برای تسهیل ورود و دوام سایر بازیگران وضع کرده‌­است. مطابق این قانون، پلتفرم­‌ها نباید داده‌­های شخصی را که از طریق پلتفرم خود به دست آورده‌­اند با داده‌­هایی که از طریق کاربران تجاری خود و اشخاص ثالث به دست آورده‌اند ترکیب کنند. (محدودیت در ترکیب داده‌­های شخصی کاربران.)

همچنین، آن­ها موظف هستند داده­‌های جمع‌­آوری شده توسط پلتفرم‌­هایشان را بدون هیچ شرط و هزینه‌­ای در اختیار کاربران تجاری­‌شان قرار دهند. علاوه بر این، دروازه‌­بانان نباید همکاری خودشان با سایر ارائه‌­دهندگان خدمات موتورهای جست و جو را منوط به انجام شروط تبعیض آمیز کنند.

در خصوص خود ترجیحی، غول­‌های فناوری از اعمال هر گونه تحمیل مثبت در حق محصولات خود نسبت به سایر محصولات، منع شده­‌اند. در حوزه­ اختیارات، اولین قدم، اعطای صلاحیت به کمیسیون اروپایی برای تعیین مصادیق پلتفرم‌­های دروازه­‌بان است تا عملکرد این پلتفرم‌­ها با حساسیت بیش­تری مورد بررسی قرار بگیرد.

مطابق این قانون، کمیسیون حق مداخله در خدمات ارائه شده توسط پلتفرم‌های دروازه‌­بان را داراست به نحوی که می‌­تواند مانع ارائه یک خدمت پلتفرمی مانند اشتراک ویدئو یا واسطه­‌گری آنلاین شود. همچنین، در صورت نقض قوانین رقابتی و یا عدم همکاری با کمیسیون، جریمه‌های سنگین و بازدارنده‌­ای برای پلتفرم­‌های دروازه‌­بان اعمال می­‌شود که شامل جریمه­‌های مالی، رفتاری و حتی ساختاری است.

اقدامات کمیسیون تجارت فدرال آمریکا جهت مقابله با پلتفرم‌­های دروازه‌­بان

بر خلاف اتحادیه اروپا، ایالات متحده آمریکا تا کنون قانون مجزایی را در خصوص تنظیم‌­گری رقابت در بازارهای دیجیتال تدوین نکرده‌­است. اما با توجه به صلاحیت‌های گسترده قانونی کمیسیون تجارت فدرال (FTC) و وزارت دادگستری (DoJ)، این دو مرجع توانسته­‌اند به خوبی، مطابق با ویژگی‌­های ذاتی بازارهای دیجیتال، وظایف خود را در خصوص رقابت در حوزه دیجیتال ایفا کنند.

پس از به اوج رسیدن رفتارهای ضد رقابتی پلتفرم­‌های دروازه‌­بان در سال 2019، کمیسیون تجارت فدرال کارگروه ویژه تکنولوژی را برای بخش‌های تکنولوژی محور اقتصاد آمریکا، از جمله بازارهایی که پلتفرم‌های آنلاین در آن رقابت می‌کنند، افزایش داد. در واقع این کارگروه، یک گروه عملیاتی تخصصی محسوب می­‌شود که از کارگروه ادغام تشکیل شده در سال 2002 الگو گرفته­‌ است.

این کارگروه، جلسات متعددی را در خصوص رقابت و حمایت از حقوق مصرف کننده، با هدف افزایش آگاهی از بازارهای دیجیتال و مسائل رقابتی بالقوه تشکیل داده است. اعضای کارگروه، وکلایی با تخصص منحصربه‌فرد در بازارها و اکوسیستم‌های پیچیده محصولات و خدمات، از جمله بازارهای تبلیغات آنلاین، شبکه‌های اجتماعی، سیستم‌های عامل، اپلیکیشن‌های تلفن همراه و کسب‌وکارهای پلتفرمی هستند.

بخشی از کارکرد کارگروه ویژه تکنولوژی، پرداختن به نگرانی‌­های ضد رقابتی در خصوص پلتفرم‌­های دروازه‌­بان است که  می­‌توان آن را در سه مورد خلاصه کرد:

1. تملک‌­های کشنده‌­ای که دروازه‌­بانان برای حذف رقبای بالقوه خود انجام می­‌دهند. برای مثال، کمیسیون تجارت فدرال در ۲۰۲۰  با دادخواست ضد انحصاری خود، فیسبوک را به علت خنثی­‌سازی هر گونه تهدید رقابتی جدی متهم کرد. بخش مهمی از این دادخواست تملک اینستاگرام و واتساپ توسط فیسبوک را هدف قرار می‌­داد که هنوز هم در جریان است.
2. خودترجیحی پلتفرم‌­ها
3. امتناع از اجازه دسترسی به داده­‌ها و تضعیف رقابت در بازار­های دیجیتال

در سال های اخیر، پرونده­های زیادی علیه شرکت‌­های بزرگ فناوری توسط مراجع تنظیم­گر رقابت در سراسر جهان مطرح شده‌­ است.

جدول زیر، نمونه ای از پرونده‌­های ضد رقابتی را نمایش می‌­دهد.

نام شرکت	نام نهاد تنظیم گر	اتهام	تاریخ شروع پرونده	وضعیت
گوگل	کمیسیون اروپایی	سوء استفاده از موتور جست و جو خود برای ترجیح دادن محصولات	نوامبر 2010	جریمه 2.7 میلیارد دلاری در 2017 و شکایت گوگل از حکم صادر شده
آمازون	کمیسیون اروپایی	سوء استفاده از قدرت انحصاری جهت رقابت ناعادلانه با فروشندگان شخص ثالث	جولای 2019	بررسی ها ادامه دارد
اپل	کمیسیون اروپایی	انحصار پرداخت های موبایلی و توزیع اپلیکیشن	جون 2020	بررسی ها ادامه دارد
اپل	دادگاه ایالتی آمریکا- ارائه دادخواست توسط شرکت Epic	انحصار خریدهای درون برنامه ای	آگوست 2020	الزام اپل به تغییر سیاست های اپ استور و رد اتهامات انحصاری- شکایت اپل و اپیک به حکم صادر شده
گوگل	کمیسیون رقابت هند	انحصار پرداخت های موبایلی	نوامبر 2020	بررسی ها ادامه دارد
آمازون	اداره فدرال کارتل آلمان	انحصار تجارت الکترونیک	می 2021	بررسی ها ادامه دارد

در ادامه به دو پرونده ضد رقابتی علیه فیسبوک در خصوص تملک­‌های کشنده اشاره خواهیم کرد.

دادخواست کمیسیون تجارت فدرال آمریکا علیه فیسبوک

فیسبوک یکی از محبوب­‌ترین‌­های شبکه اجتماعی آنلاین با بیش از 500 میلیون کاربر در جهان است. فیسبوک به عنوان یکی از سردمداران شبکه‌­های اجتماعی آنلاین، بیش از 60% سهم بازار شبکه­‌های اجتماعی را دارا است و از سال 2011 با سوء استفاده از موقعیتش، قوانین رقابتی و مقررات مربوط به حریم خصوصی کاربرانش را نقض کرده‌­است.

فیسبوک در 2019 بیش از 70 میلیارد دلار درآمد و بیش از 18.5 میلیارد دلار سود کسب کرده‌­است.  کمیسیون فدرال تجارت آمریکا، در راستای اجرای بخش پنجم قانون خود، از هر گونه رفتار ضد رقابتی و روش‌­های غیرمنصفانه برای کسب یا حفظ قدرت انحصاری جلوگیری می‌­کند.

بر همین مبنا بود که این کمیسیون در ۲۰۲۰  با دادخواست ضد انحصاری خود، فیسبوک را به علت خنثی­‌سازی هر گونه تهدید رقابتی جدی یا به عبارت دیگر سوء استفاده از قدرت انحصاری‌­اش، متهم کرد. محور اصلی این دادخواست بر پایه تملک رقبایی چون واتس‌اپ و اینستاگرام و تحمیل شرایط ضد رقابتی نسبت به سایر شرکت‌­هایی که فیسبوک قدرت یا تمایل تملک آن­ها را دارد، استوار است.

در 2011 فیسبوک، اینستاگرام را به ارزش یک میلیارد دلار تملک کرده­‌بود. افشای ایمیل مارک زاکربرگ، مدیر عامل این شرکت، در ۲۰۰۸  به یکی از مدیران مبنی بر این که تملک شرکت‌­های رقیب بهتر از رقابت کردن با آنهاست مورد توجه بسیاری از فعالان حوزه­ تنظیم­‌گری رقابت قرار گرفت و در جلسات کنگره آمریکا نیز مطرح شد.

با توجه به تعداد زیاد کاربران و سلطه جهانی فیسبوک، این پلتفرم به بهترین ابزار جمع­‌آوری داده‌­های شخصی کاربران تبدیل شده‌­است. فیسبوک با سوءاستفاده از این موقعیت، به شرطی حاضر به همکاری با سایر شرکت‌هاست که تبادلی با شبکه­‌های اجتماعی رقیب این شرکت نداشته باشند.

کمیسیون تجارت فدرال پس از بررسی مفصل شواهد موجود در بازار به این نتیجه رسید که مجموعه رفتارهای ضد رقابتی فیسبوک، انتخاب­‌های محدودتری را برای کاربران شبکه­‌های اجتماعی باقی می‌گذارد و فعالین عرصه تبلیغات را از مزایای رقابتی بودن بازار محروم می­‌کند.

با توجه به نقض قوانین رقابتی توسط فیسبوک، کمیسیون تجارت فدرال از دادگاه خواست که هرگونه ضمانت اجرایی که آسیب­های وارده به رقابت را ترمیم می­کند، اعمال کند. این ضمانت اجرا می‌­تواند شامل جدایی واتساپ و اینستاگرام از فیسبوک، منع شدن از تحمیل شرایط ضدرقابتی به سایر شرکت­ها، الزام به حمایت از شرکت­های مستقل رو به رشد از طریق در اختیار قراردادن اطلاعات و ارائه خدمات و همچنین الزام به اعلام پیشینی هر گونه ادغام و تملک حاصل شده در آینده باشد.

در اواسط سال 2021، قاضی دادگاه فدرال دادخواست کمیسیون را به دلیل عدم ارائه مدارک کافی برای اثبات انحصار غیر قانونی فیسبوک، رد کرد و به کمیسیون برای ارائه مدارک قانع کننده زمان بیش تری داد تا ثابت کند که فیسبوک چگونه 60% از سهم بازار شبکه‌­های اجتماعی را داراست.

در ژانویه سال 2022، قاضی در نهایت اعلام کرد که کمیسیون فدرال تجارت، حقایق کافی برای اثبات اینکه فیسبوک در بازار خدمات شبکه­های اجتماعی، قدرت انحصاری خود را اعمال می­کند، ارائه کرده‌­است و با رد دادخواست فیسبوک در جهت رفع اتهام از خودش، به کمیسیون اجازه­ ادامه بررسی‌ها را داد.

دادخواست مرجع تنظیم گر رقابت انگلستان علیه فیسبوک

در نوامبر 2021 مرجع رقابت انگلستان دریافت که تملک کامل شرکت گیفی توسط فیسبوک منجر به کاهش قابل توجه رقابت در رسانه­‌های اجتماعی و تبلیغات نمایشی شده ­است و به کاربران رسانه­‌های اجتماعی در بریتانیا آسیب خواهد زد.

این مرجع تنظیم‌­گر رقابت اعلام کرد که تنها راه‌حل موثر، واگذاری کامل گیفی به خریدار تایید شده توسط خود این مرجع خواهد بود. گیفی یک پایگاه داده و موتور جستجوی آنلاین است که به کاربران امکان می‌دهد فایل‌های دیجیتالی که ویدیوی کوتاه و بدون صدا را نمایش می‌دهند را به اشتراک بگذارند.

فیسبوک گیفی را در می 2020 به قیمت حدود 400 میلیون دلار خریداری کرد. قبل از تملک، گیفی تنها در ایالات متحده آمریکا و از طریق فروش تبلیغات درآمدزایی می­کرد. نکته قابل توجه در این مورد، صلاحیت گسترده یک مرجع تنظیم رقابت است.

با وجود این که گیفی هیچ درآمدی در بریتانیا به دست نمی­آورد و الزام قانونی جهت اخذ تایید از مرجع رقابت انگلستان توسط فیسبوک وجود نداشت اما  قدرت قانونی این مرجع به آن اجازه می‌دهد توافقات و ادغام‌­های بالقوه مشکل‌ساز را که داوطلبانه به آن اطلاع داده نشده‌اند، بررسی کند.

مرجع تنظیم‌­گر رقابت دریافت که فیسبوک و گیفی در عرصه برنامه‌ها و وب‌سایت‌هایی که به کاربران بریتانیا امکان جستجو و اشتراک‌گذاری فایل‌های گیف را می‌دهد همپوشانی دارند، حتی اگر محصولات گیفی به صورت عمودی در زنجیره خدمات فیسبوک ادغام شوند.

احتمال تضعیف رقابت توسط خریدارهایی چون فیسبوک که قدرت قابل توجهی در بازار دارند، حتی زمانی که هدف، تملک یک رقیب بالقوه­ی نسبتاً کوچک و ناموفق است نیز بسیار محتمل است. مرجع رقابت انگلستان پس از بررسی بازار، دریافت که تلاش‌های گیفی برای نوآوری و کسب درآمد از خدماتش قبل از خریده­شدن توسط فیسبوک، احتمال نوآوری و عرضه محصولات جدید در آینده را افزایش می‌داده است. علی­‌رغم این که از لحاظ درآمدی تا آن زمان موفق نبوده­است.

در نهایت مرجع مذکور نتیجه گرفت که با این تملک، عملا گیفی نمی­تواند در آینده سهمی از بازار را داشته­باشد. نکته قابل توجه این است که الزام به واگذاری گیفی تنها صلاحیت مرجع رقابت در این خصوص نبوده­است. مرجع رقابت، همچینن فیسبوک را ملزم کرد که برخی از دارایی‌های گیفی را بازگرداند و تضمین حاصل کند که گیفی مدیریت، پرسنل فنی و خلاق لازم را دارد تا بتواند به طور مؤثر در طول واگذاری و پس از آن در بازار رقابت کند.

آسیب شناسی داخلی

آنچه که از مطالعه مراجع تنظیم­گر رقابت و رویه قانونی تنظیم­گری به ذهن متبادر می­‌شود، اهمیت قانون­‌گذاری خاص در حوزه پلتفرم‌­های دیجیتال و اعطای اختیارات کامل به مراجع رقابتی است. در کشور ما، شورای رقابت به دلایلی استقلال کافی برای اجرای تصمیماتش را ندارد. همچنین نبود تخصص و دانش فنی کافی و ضعف قوانین رقابت در ایران از جمله در حوزه اختیارات شواری رقابت، کارایی شورای رقابت را به عنوان مرجعی که وظیفه تقویت رقابت و حمایت از حقوق مصرف کنندگان را دارد کاهش داده­‌است. همچنین، توجهی به تنظیم­گری پلتفرم‌­های ­دیجیتال نشده‌ ­است.

خلا قانون­گذاری موجب شده­ که نتوان با پلتفرم‌­های دروازه‌­بان داخلی (که برخی شواهد و حتی دعاوی رسمی مطرح شده حاکی از رواج سواستفاده از موقعیت مسلط آنان است) برخورد لازم انجام شود. باید توجه داشت که ادامه این روند، توسعه و گسترش اقتصاد دیجیتال در ایران را مختل خواهد کرد.